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收入与财富分配是观察一个经济体内部结构的重要切口。在中国,这一议题牵涉到户籍、土地、税收、地方政府融资等多个相互嵌套的制度安排。本文尝试梳理几条彼此关联的线索:不平等从何而来、现行税制在再分配上呈现何种特征、地方政府的"隐性债务"如何形成、近年的"化债"如何运作,以及这些安排的成本最终由谁、以何种形式承担。文中尽量陈述制度的运作机制与可核查的数字,对存在分歧的解读则并列呈现各方论点。
一、不平等的结构性来源
衡量收入分配差距的常用指标是基尼系数。国家统计局公布的全国居民人均可支配收入基尼系数,2008年达到0.491的峰值,此后总体回落:2015年前后降至约0.462,近年(2016—2022年)在0.465—0.468之间小幅波动,2022年为0.467。这一数值在国际比较中处于偏高一档。收入差距并非单一原因所致,而是若干结构性机制叠加的结果。
户籍二元结构。 户籍制度将居民在登记上区分为城镇与农村两类,并把一系列公共服务——义务教育的就学资格、医疗保障、养老、保障性住房等——与户籍所在地挂钩。大量农民工进入城市务工,但其本人及随迁子女往往难以在务工地获得与本地户籍居民同等的公共服务。一种常见的分析认为,这种安排在客观上维持了一个长期、可流动且相对廉价的劳动力供给池。
土地制度与"土地财政"。 中国实行土地公有,城市土地属国家所有,农村土地属集体所有。城镇建设用地的使用权可由地方政府通过出让获得收入,这部分收入在不少地方的可支配财力中占比较高,通常被称为"土地财政"。在城镇化推进过程中,较早购入城镇住房的家庭随房价上行积累了可观的房产财富;与此同时,农村集体土地不能像城镇国有建设用地那样自由入市交易变现。住房由此成为家庭间财富分化最主要的来源之一——据中国人民银行2019年对城镇居民家庭开展的资产负债调查,住房资产约占受访城镇家庭总资产的59.1%(占其实物资产的比重更高,约为74%),是城镇家庭最主要的资产。
机会与政治位置的关联。 土地、信贷、行业牌照等稀缺资源的配置,在很大程度上经由行政审批进行,与行政层级和政治位置存在关联。批评者认为,当缺乏独立于行政体系的外部监督时,这类配置容易使机会向与权力接近的群体集中,并用██████来概括这一现象;同时也有看法指出,此类判断的取证难度较高,多基于个案与间接证据。
劳动者议价能力。 中国的工会体系以官方的中华全国总工会为主,缺乏独立于行政体系之外的集体谈判机制。一些研究指出,在2000年代的高速增长阶段,劳动报酬占国民收入的比重一度呈下降趋势,其后有所回升。
金融抑制。 长期偏低的存款利率,使居民储蓄的实际收益受到压低。一种解释认为,这相当于把居民部门的储蓄以较低成本导向国有企业与政府主导的投资,为其提供了相对廉价的资本。
以上机制各自的权重在学界仍有争论,但它们共同构成了理解中国分配格局的基础背景。
二、为什么税制被称为累退的
讨论再分配,绕不开税制结构。判断一套税制是"累进"还是"累退",看的是税负随收入上升而上升还是下降。中国的税收结构有几个常被提及的特征。
以间接税为主体。 中国税收收入中,增值税是第一大税种,加上消费税等,流转环节的间接税占比很高。间接税通常包含在商品和服务价格之中,由消费者在购买时实际负担。由于低收入家庭把更高比例的收入用于消费,间接税占其收入的比重相对更重——在这个意义上,以间接税为主的结构被描述为"累退的"。
个人所得税占比偏低且税基偏窄。 个人所得税占全国税收收入的比重近年大致不到一成、约为7%至8%(以2023年为例约为8%),在主要经济体中处于较低水平。个税征收高度依赖工薪所得的源头代扣代缴,即由用人单位在发放工资时直接扣除;相比之下,资本利得、部分经营所得与财产相关的税负相对更轻。
若干资本性收益的税收安排。 个人在证券交易所转让从上市公司公开发行和转让市场取得的股票所得,目前继续免征个人所得税(作为例外,个人转让上市公司"限售股"所得自2010年起按"财产转让所得"适用20%税率征税)。在保有环节,中国长期没有面向居民住房普遍征收的全国性房产税(上海、重庆自2011年1月起开展过局部试点),也没有遗产税与赠与税。
把这些特征合起来看,其净效果是:税收较多地落在消费与工资之上,而对资本与存量财富的征收相对较少。需要说明的是,"累退"是对税负分布的技术性描述,不等于对政策优劣的评价;支持现行结构的一方通常强调间接税征管成本低、收入稳定、便于在发展阶段筹集财政资金,批评者则强调其对再分配的作用有限。
三、城投平台与隐性债务的由来
要理解地方债问题,需从一项法律约束讲起。在2015年1月1日起施行的修订后《预算法》之前,旧《预算法》原则上禁止地方政府发行债券(其第二十八条规定,除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券)。也就是说,地方政府在很长一段时间里没有合法的、以自身名义大规模融资的渠道。
然而,地方政府承担着大量基础设施建设的支出责任。为筹集这部分资金,各地普遍设立了由地方政府控制、但在法律形式上独立的公司,通常称为"城投公司"或"地方政府融资平台"。其运作大致是:平台公司向银行贷款,或在债券市场、信托等渠道融资,用于修路、建园区、推进城建;地方政府常通过注入土地等资产为平台增信,并以财政补贴、回购协议等方式提供隐性支持。
这种安排的关键在于:借款主体是"公司",因此这些债务在账面上计为企业债务,而非政府债务。当政府实际上对其负有偿还责任、却未在政府资产负债表上体现时,就形成了所谓"隐性债务"。
2008年11月出台的"四万亿"刺激计划(11月5日国务院常务会议提出、11月9日对外公布),是这一模式快速扩张的节点。当时为应对全球金融危机、稳定增长,地方被鼓励配套投入,融资平台成为承接信贷、撬动投资的主要载体,平台债务在此期间大幅增加。2015年新《预算法》施行后,允许经国务院批准的省、自治区、直辖市在国务院确定的限额内发行地方政府债券,使地方有了合法的发债通道;与此同时,监管试图切断以平台公司方式继续形成政府隐性债务的链条。此后,新增隐性债务在合规层面逐步受到更严格的限制,但存量隐性债务的累积与化解,成为持续多年的政策课题。
四、再融资债券、特殊再融资债与"化债"
地方政府债券按用途可分为两类。一类是"新增债券",用于筹集新的建设资金;另一类是"再融资债券",用于偿还到期政府债券的本金,本质上是"借新还旧",原则上在既定债务限额内滚动接续,不增加债务总量。"再融资债券"这一名称由财政部于2018年正式确立并使用——财政部在当年4月的地方政府债券发行情况通报中首次以此命名这一类债券。
在再融资债券的基础上,出现了"特殊再融资债券"。它的不同之处在于资金用途:从单纯偿还到期政府债券,扩展到置换地方的隐性债务。这一操作通常被概括为"化债"。
其机制可以这样理解。地方政府发行的官方政府债券,由于有政府信用背书、被视为较安全、买家众多,通常能以较低的利率发行。地方用发债募集的资金,去偿还此前由城投平台举借的、利率较高、期限较短、且处于表外的隐性债务。在这一置换中,原先持有高息城投债的债权人收回本金、不再继续赚取高息;新的政府债券则由愿意接受较低利率、看重安全性的投资者持有。债务的担保主体由平台公司变为政府,违约风险下降,要求的利率随之降低。换言之,化债主要改变的是债务的利率、期限与法律形态,而非让债务凭空消失。
时间线方面:2023年起,中央层面提出"一揽子化债方案",特殊再融资债券在该年大规模重启发行;2024年11月,全国人大常委会审议通过相关议案,推出近年规模最大的一揽子化债安排。其要点包括:一次性增加地方政府债务限额6万亿元(全部安排为专项债务限额,分三年实施,2024至2026年每年2万亿元),专门用于置换存量隐性债务;同时从2024年起连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元用于化债,累计可置换隐性债务4万亿元。上述两项合计,直接增加地方化债资源约10万亿元。此外,2029年及以后到期的约2万亿元棚户区改造相关隐性债务仍按原合同偿还。据官方测算,这些措施实施后,地方需在2028年前消化的隐性债务规模将从14.3万亿元降至2.3万亿元。
五、谁最终承担成本
如果化债并不使债务消失,那么成本去了哪里。一种分析框架是:化债改变了债务的形态与承担方,而其成本通过若干渠道,以不直接显示在某个人账单上的方式分摊出去。以下为对传导渠道的客观描述。
金融抑制下的利率补贴。 压低利率是使存量债务可持续的关键之一。当存款利率长期偏低时,储户存款的实际收益受到压低,这部分被压低的收益,在效果上相当于对以低成本借款的政府的一种补贴。
风险上移至国家资产负债表。 化债把分散在平台、银行、信托体系中的风险,集中转移到政府的资产负债表上。在这种安排下,债务的最终偿付责任落到政府,也就落到(包括未来的)纳税人身上。若某一阶段债务最终通过货币扩张来消化,则成本会以通胀或货币购买力下降的形式,摊给货币和以本币计价资产的持有者。
资源占用与增长拖累。 用于偿付存量债务的财政与信贷资源,会在一定程度上挤占其他用途;高杠杆主体的去杠杆过程,也可能对投资与增长形成拖累。
就性质而言,有观点把这种分摊机制类比为一种█████:它没有单独的税单,不经过专门的投票或立法征收程序,而是以较薄的方式摊在广泛的人群之上。与显性征税相比,二者的差别主要在于可见性与程序性——显性税有明确的纳税人、税基、税率与征收程序,而上述分摊的承担者与金额则较难被单独识别。需要说明的是,"隐形税"是一种用以描述成本传导的类比,不同分析者对其规模与具体落点的估计存在差异。
六、道德风险与"兜底":两种并列的解读
城投债的形成与化解过程中,贯穿着一个关于激励的问题。围绕它,存在两种不同的解读,以下并列呈现,不作孰是孰非的判定。
形成端的激励。 在地方治理中,官员的考核与晋升在相当程度上与本地的经济增长、投资规模等政绩指标相关,这一现象常被研究者称为"晋升锦标赛"。在这种激励下,地方官员有动力通过举债推动建设以提升短期增长;而当债务到期时,原决策官员可能已经调任他处,偿付的压力留给继任者或更晚的时期。在债权人一侧,则普遍存在"刚性兑付"的预期——即默认政府最终会为平台债务兜底——这种预期会降低债权人对风险的警惕,使其更愿意放贷。供需两端的激励叠加,被认为是隐性债务得以累积的微观基础。
中央为何介入救助:两种说法。 对于中央层面推动化债、为地方债务问题提供支持,存在两类解读。
批评者将其概括为"兜底"与"道德风险":如果地方为自身举债决策造成的后果总能获得上级救助,那么承担后果的机制就被削弱,审慎举债的激励也随之下降,长期看可能鼓励而非抑制过度负债。
支持或解释这一介入的一方则强调,主要考量是防范系统性金融风险:银行体系大量持有城投相关债务,若任由隐性债务链条上的违约连锁发生,可能冲击金融机构资产质量,进而波及更广泛的金融与经济运行;在这种判断下,化债被视为一种风险隔离与缓释的手段,而非单纯的免责。
配套约束及其执行。 化债通常并不单独进行,而是与"坚决遏制新增隐性债务""对违规举债终身问责"等约束性措施并行推出,意在切断旧问题化解与新风险积累之间的循环。不过,这些约束在各地的执行力度如何、能否真正约束新增举债冲动,各方评价不一,也是争论的焦点之一。
上述"道德风险论"与"防范系统性风险论"并非在所有层面都互相排斥:它们既可能描述同一过程的不同侧面,也可能在政策权衡中相互冲突。本文不对二者作出判定,而将其作为理解这一议题时需要同时纳入考量的两种视角。
有话这里说 ↓